« Sa marge de manœuvre est étroite » : quels sont les vrais pouvoirs du président de la République ?

C’était en 2018. Un an, précisément, après l’arrivée d’Emmanuel Macron à l’Élysée. La scène se passe au Palais de Chaillot, à Paris : le chef de l’État a accepté de répondre aux questions de deux journalistes bien connus, le directeur de Mediapart, Edwy Plenel, et Jean-Jacques Bourdin, alors figure de RMC et BFMTV (1). Tout y est, le hall solennel, la vue sur la tour Eiffel, la musique un peu grandiloquente, les visages graves.

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Mais surtout les mots. Ces mots de deux journalistes qui disent tant de notre étrange rapport à la figure présidentielle. De notre imaginaire collectif autour de ce « monarque républicain », de cette singularité française. Le président, nous le voulons fort, mais nous nous en méfions ; nous attendons tout de lui, mais espérons bien peu. Au point de ne plus bien savoir : quels sont, au fait, ses « vrais » pouvoirs ?

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Posons les choses à plat. Mais avant, écoutons-les, ce soir-là. Bourdin, d’abord. « Monsieur le Président, de nombreux Français doutent de vous, de vos choix, perdent patience. » L’heure est à un premier bilan, dans ce quinquennat qui démarre. Une expression étonne. « Où nous conduisez-vous ? », demande-t-il. Comme si le destin de chaque Français était entre les mains d’un seul homme, ce président de 40 ans soudainement paré du costume de la toute-puissance. Edwy Plenel reprend, dresse une liste de Français mécontents. « Tous critiquent votre façon de décider de leur sort. Pas seulement ce que vous décidez mais la façon dont vous le faites. »

Drôle de moment, non ? Deux intervieweurs aguerris, farouchement attachés à leur liberté, semblent s’adresser tels des enfants à une figure paternelle, impériale, qui « conduirait » le peuple français et « déciderait de son sort », comme si, en France, le chef de l’État pouvait tout, décidait de tout, était redevable de tout.

En face, sous les ors de Chaillot, Emmanuel Macron se délecte. Et il en joue, de cette monarchie républicaine. Devant la caméra, on le voit s’amusant de la déférence des deux autres, sourire au coin des lèvres, calme olympien. Il avait prévenu : il serait « jupitérien », assumant, comme ses prédécesseurs, une pratique verticale du pouvoir. Et d’une certaine façon, depuis les débuts de la V^een 1958, nous l’acceptons, ce président singulier qui n’a d’équivalent nulle part.

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« À chaque présidentielle, les Français, peuple très politique, veulent à nouveau y croire », remarque Thierry Pech, le directeur du think tank Terra Nova, à l’issue d’une campagne où bien des candidats, de Zemmour à Mélenchon, ont manié l’allégorie de l’homme – ou de la femme – providentiel (le). « Les citoyens, poursuit l’essayiste, considèrent ce moment comme un point de bascule qui peut changer leur vie. Tout en sachant, dans le même temps, que c’est un conte pour enfants. Et que la radicalité des promesses finira par se fracasser sur l’épreuve du réel. » Mais alors, au-delà de notre imaginaire, qu’en est-il vraiment ? Puissant, impuissant ? Notre président, que peut-il vraiment ?

« Dans notre régime, le président est puissant et n’a jamais cessé de l’être »

Denis Baranger, professeur de droit public

Il peut beaucoup, en réalité. Du moins si l’on se fie aux pouvoirs que lui confère la Constitution de la V^eRépublique. Il nomme le premier ministre, dont « le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation » ; il peut dissoudre l’Assemblée nationale, alors qu’il n’est pas responsable devant elle ; il peut également convoquer un référendum, donc faire trancher le peuple. Il est, enfin, le chef des armées, seul détenteur du « feu nucléaire ». « Dans notre régime, le président est puissant et n’a jamais cessé de l’être », souligne Denis Baranger, professeur de droit public à l’université Paris 2 Panthéon-Assas et directeur de l’Institut Michel-Villey (2). Il rappelle que le général de Gaulle voulait, dès l’origine de la V^e, façonner « un État solide reposant sur un exécutif solide », soit un président fort.

En 1958, ses prérogatives sont donc élargies. Mais c’est 1962 qui compte. Dès lors que le chef de l’État est élu directement par le peuple français, sa puissance ne réside plus seulement dans ses pouvoirs formels, mais dans une légitimité politique inégalée. « C’est un moment majeur de l’évolution du pays », confirme Denis Baranger. « À partir de là, ajoute Vincent Martigny, professeur associé au Cevipof Sciences Po, le président prend l’ascendant sur tous les autres pouvoirs. »

Députés, machines à voter ?

Et une forme de déséquilibre s’installe. Hors période de cohabitation, il ira crescendo, notamment en raison de l’instauration du quinquennat, en 2000 : avec la concomitance des scrutins, la légitimité de l’Assemblée découle de celle du président. La marge de manœuvre des députés se réduit comme peau de chagrin. Quant au premier ministre, il devient l’obligé du locataire de l’Élysée… « Son col- laborateur », dira même Nicolas Sarkozy.

Cécile Duflot, qui, après un long parcours politique, dirige Oxfam France, a vécu ce déséquilibre de l’intérieur. Elle le raconte aujourd’hui. D’abord lorsqu’elle était députée écologiste de Paris, en 2016. « J’ai vu des députés socialistes contraints de mettre leurs convictions sous le tapis, notamment sur la déchéance de nationalité. Certains pleuraient en votant, oui ! Ils n’avaient pas de flingue sur la tempe, pourtant. » Les attentats du Bataclan viennent de déchirer la France, François Hollande est convaincu qu’une mesure hautement symbolique est nécessaire pour apaiser les esprits. Il somme sa majorité de le suivre. Cette fois, pourtant, la mesure ne passera pas.

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Il n’empêche. Les frondeurs ? « Des élus indisciplinés ! Voilà tout ce qu’on nous disait, se désole l’ancienne élue. Mais alors, autant avoir des machines à voter, pas des êtres humains. » Le doigt sur la couture du pantalon. Le président est roi. Quelques années plus tard, François Hollande le reconnaîtra lui-même. Avec le quinquennat, « ce qui était présenté comme une modernisation de nos institutions s’est révélé une mutation profonde de notre régime », dira-t-il dans un livre d’entretiens (3). Une évolution qui a, selon lui, contribué « à abaisser un parlement dont la V^eRépublique avait déjà considérablement limité les initiatives et rationalisé les procédures ».

Duflot acquiesce. « Dans ce système, le chef de l’État concentre tous les pouvoirs, tout remonte à lui. » Elle a d’ailleurs perçu le déséquilibre d’un autre poste d’observation, celui de ministre du logement, de 2012 à 2014. « Je me souviens d’une réunion à l’Élysée, on avait fait un gros travail avec la Caisse des dépôts et Bercy sur la rénovation des bâtiments, confie-t-elle. François Hollande voulait nous voir, il était de mauvaise humeur, visiblement il avait mal dormi. Il a dézingué ce qu’on avait fait. Et personne n’a moufté. On a replié nos dossiers et on est partis. Parce que c’était le président. »

Marge de manœuvre serrée

Tout-puissant, alors ? Eh bien non, pourtant. Car disposer de nombreux pouvoirs n’est pas synonyme de capacité d’agir. Revenons sous François Hollande. Cette fois, c’est Michel Sapin, indéboulonnable ministre du quinquennat, qui raconte. Ce proche de l’ex-président socialiste se souvient de leur arrivée au pouvoir, en 2012, après dix ans de droite. De « l’espoir », mais de « l’espoir inquiet (…) conscient de l’immensité de la difficulté (4) ». Désormais avocat, il précise : « La marge de manœuvre du président est extrêmement étroite. Certes, il peut prendre des mesures symboliques fortes : Mitterrand avec l’abolition de la peine de mort, Hollande, le mariage pour tous, ou Chirac, en reconnaissant la responsabilité de Vichy dans la déportation des Juifs. Mais pour le reste, poursuit-il, les contraintes sont très fortes. »

« Le président peut prendre des mesures symboliques fortes. Mais pour le reste,les contraintes sont très fortes. »

Michel Sapin, ministre du travail de François Hollande

L’économie est mondialisée, les méandres du marché international souvent insondables. Michel Sapin garde ainsi un souvenir amer de « l’inversion de la courbe du chômage », dont François Hollande avait fait un marqueur. « On l’a obtenue fin 2013, à la force du poignet : les emplois aidés, le contrat de génération, on a mis beaucoup d’argent. Arrive 2014, annus horribilis. La croissance ne reprend pas, le chômage est reparti à la hausse… » Inexorablement. Le coup est rude à encaisser pour le ministre du travail. Pour son mentor aussi.

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Oui, mais que se passe-t-il avec une pratique plus verticale, à la Macron ? « Jupiter ou non, les contraintes sont les mêmes ! », rigole Michel Sapin. L’économie reste indomptable et la politique commerciale et monétaire demeure à Bruxelles. Malgré tout, combien de nos présidents ont fait « comme si » ? Comme s’ils avaient la main et disposaient des leviers d’antan. Comme si, à l’heure de la globalisation, on pouvait encore miser sur le colbertisme industriel des années 1960.

« Sous de Gaulle et Pompidou, avec le Plan et la haute administration, ça a magnifiquement marché, observe Thierry Pech. Mais c’est fini. Le contexte n’est plus le même, avec la montée en puissance de l’Union européenne et la décentralisation. Et pourtant, sous la V^e, les présidents continuent de s’accrocher au costume gaullien. »

Un costume en lambeaux. Ou plutôt un postiche. Surtout lorsque « deux épées de Damoclès menacent à tout instant de s’abattre » sur l’ambition présidentielle, relève Édouard Philippe. À Matignon jusqu’en 2020, l’ancien premier ministre d’Emmanuel Macron a fait l’expérience de cette double contrainte, « la dette financière et la dette climatique », entre lesquelles les politiques publiques se fraient un chemin. « À force de reporter leur traitement, nous avons perdu la maîtrise de notre destin », va même jusqu’à écrire l’actuel maire du Havre, après trois ans passés rue de Varenne (5). « Deux addictions, deux testaments, deux héritages », avec lesquels l’exécutif doit composer.

À cet égard, Édouard Philippe nuance l’idée d’un premier ministre à la botte du président. Certes, poursuit-il, « le président décide, mais c’est tout de même très souvent le premier ministre qui signe en bas de la feuille » et, à l’en croire, « le président ne peut pas grand-chose sans son premier ministre (…). Il peut parler, prendre des décisions politiques décisives, mais il ne peut pas, juridiquement parlant, gouverner ».

Grands corps indomptés

« Le tableau de bord n’est pas à l’Élysée, il est à Matignon. Les budgets, les directions administratives… le pouvoir technique », conforte Thierry Pech. « C’est absolument majeur », renchérit l’essayiste Alain Minc, qui en donne une illustration, montrant que le président doit parfois ruser. Macron l’a fait, selon lui, pour imposer « sa » date de sortie du confinement – ce qui en théorie n’était pas de son ressort. « Il était en désaccord avec Philippe. La seule manière d’imposer son choix a été de rendre sa décision publique par communiqué. Il a coincé son premier ministre. »

Ce n’est pas tout. Les présidents se méfient aussi de « l’État profond », cette haute administration qui dispose sinon des clés du camion, du moins de celles du calendrier. « Le "deep state", ça existe, poursuit Alain Minc. L’exécutif a en face de lui un corps qui a le sens de l’intérêt général mais aussi sa propre philosophie, ses convictions ; prenez le Quai d’Orsay, il y a une histoire, une culture… Or, ce corps n’accepte pas forcément tout de son chef. » Proche de Nicolas Sarkozy, il se souvient qu’en 2007, ce dernier avait dû s’y faire. « Avec son tempérament d’entrepreneur, convaincu que tout est possible pour qui veut, il pensait transmettre cette énergie au deep state et le mettre à sa main, se souvient Alain Minc. Mais ça, ça marche pendant un mois, pas pendant cinq ans. »

Et d’ailleurs : le cheminement administratif, le temps passé entre une décision et sa mise en œuvre ou bien encore les règles de l’Union européenne, toutes ces « inerties », que plusieurs candidats ont été prompts à dénoncer durant la campagne, sont aussi des garde-fous. « On ne fait pas ce qu’on veut, reprend Michel Sapin à propos du cadre européen, on doit se plier à la discipline budgétaire. Mais on gagne énormément à être membre de l’UE. Sans l’Europe, le “quoi qu’il en coûte”, par exemple, serait impensable », rappelle l’ex-ministre des finances. Sans parler des enjeux diplomatiques, dont la guerre en Ukraine vient aujourd’hui rappeler la complexité et la nécessité d’être unis.

Hyperprésident ? Hyper risqué…

Dès lors, si « entraves » il y a, elles sont ailleurs pour le chef de l’État. Bien plutôt dans l’usure de plus en plus rapide de son « capital » politique. « L’hyperprésident, notamment depuis Nicolas Sarkozy et François Hollande, devient un président faible », relève Denis Baranger, professeur de droit public et directeur de l’Institut Michel-Villey. Le constat d’un paradoxe, partagé par de nombreux juristes et politologues.

Comme si la centralisation des pouvoirs, loin d’armer le bras de notre président, avait pour conséquence son érosion accélérée. « Le chef de l’État a vu ses pouvoirs s’accroître mais aussi les risques qui s’y attachent, résume Thierry Pech, à Terra Nova. Toutes les critiques se concentrent sur lui, on lui fait reproche de tout, presque du mauvais temps quand il se met à pleuvoir ! » Élu le dimanche, impopulaire le lundi, au point de ne pouvoir mener à bien les politiques promises.

« Toutes les critiques se concentrent sur le président, on lui fait reproche de tout, presque du mauvais temps quand il se met à pleuvoir ! »

Thierry Pech, Terra Nova

« La réforme des retraites, si vous ne la faites pas dans les six premiers mois, vous ne pouvez plus la faire », note un familier des allées du pouvoir. Thierry Pech, lui, évoque un autre exemple qui, sur le papier, semblait consensuel. « La taxe carbone, c’était un processus institutionnel quasi parfait, se souvient-il à propos de l’étincelle qui a embrasé les gilets jaunes, en 2018. Elle avait les faveurs de la technocratie d’État, des experts, elle avait franchi sans encombre toutes les étapes. Et puis… patatras. »

Les résistances sont fortes, en réalité. Et l’exécutif, qui n’a pas suffisamment d’assise sociologique dans la société, « ne reçoit aucun warning… et se prend en pleine figure le mur social ». Pour le comprendre, il est utile de jeter un œil aux scores des premiers tours de présidentielle : dans les années 1960, de Gaulle et Pompidou avaient rassemblé 45 % des suffrages. Puis Giscard seulement 32 %, Mitterrand 26 % en 1981, Chirac 20 % en 1995, Sarkozy 31 %, Hollande 28 % et, enfin, Macron 24 %… Autrement dit, la majorité politique ne reflète pas la majorité sociologique du pays. Et le président élu y est minoritaire, ce que le second tour occulte. Comment, dès lors, asseoir son pouvoir ?

Jean-Marc Sauvé, l’un des plus fins analystes de notre vie politique pour avoir été, durant plus de onze ans, secrétaire général du gouvernement (6), ne nie pas cette usure ; mais il y apporte une nuance de poids. « Sur le plan national, c’est une réalité. Mais notre monde a profondément changé et le rôle du président se conçoit désormais en interaction avec un univers globalisé, en proie à de multiples bouleversements. » Or, en période de crise, il faut « un capitaine », « une incarnation », et l’usure bien réelle du chef de l’exécutif se fait – un temps – oublier.

Impuissance

« Depuis Nicolas Sarkozy, combien de crises planétaires et systémiques ?, reprend le haut fonctionnaire. En 2008, la crise financière, en 2011, celle de l’euro, en 2015, la crise terroriste, puis la pandémie et désormais l’Ukraine… Alors, certes, nous n’attendons plus du président qu’il “change la vie”, comme en 1981. Mais qu’il conduise le pays dans ces temps extrêmement troublés, ce qui est considérable. » Au risque de s’accoutumer à certains outils juridiques – état d’urgence, ordonnances, 49-3 – qui permettent de contourner le Parlement et ses débats collectifs.

Tenir le gouvernail, le cap. Et le pays dans sa cohésion. Pas rien comme pouvoir. En 2008, Alain Minc décrit un Sarkozy misant, dans son discours de Toulon, sur la dimension psychologique de la crise financière, en assurant que, « quoi qu’il arrive, l’État garantir [ait] la sécurité et la continuité du système bancaire et financier français ». Personne n’était alors intervenu pour remarquer que, « si cette garantie devait jouer, la puissance publique serait débordée », écrit Minc (7), mais qu’importe, « la bataille psychologique était gagnée ».

Quelques années plus tard, dans un monde mis à terre par le Covid-19, Emmanuel Macron jouera aussi un rôle important dans l’adoption d’un plan de relance européen particulièrement ambitieux. Et au lendemain des attentats, en 2015, on se souvient de François Hollande incarnant le sang-froid d’un pays meurtri par la violence islamiste.

Oui, mais après la crise ? Nous revient alors en boomerang le paradoxe d’un hyperprésident trop vite, et trop souvent, confiné à l’impuissance. Ce qui n’est pas sans effet, ni sans coût, pour notre système politique. Les « princes » contemporains, observe ainsi l’universitaire Vincent Martigny, « contribuent à alimenter les maux de la démocratie ». « Par la personnalisation excessive de leur pouvoir », ils favorisent selon lui une « déresponsabilisation des citoyens », la « vitrification de l’opposition » et fragilisent les contre-pouvoirs, dont le rôle est pourtant essentiel dans un régime de liberté.

Peut-être faudra-t-il alors interroger notre désir de chef. Et s’armer de courage pour inventer une démocratie plus collaborative, impliquant davantage les forces vives du pays, à commencer par le Parlement. Les pistes sont nombreuses pour nous extraire d’un cycle « illusions-déceptions » délétère.

Mais à lire la dernière note de la Fondation Jean-Jaurès et du Cevipof, une chose est sûre. Les Français restent attachés à la figure du président et ne l’imaginent pas cantonné aux chrysanthèmes. 57 % disent vouloir un chef de l’État « très présent et actif en politique intérieure » ; 70 % souhaitent qu’il soit proche d’eux, « attentif à [leur] réalité quotidienne ». « Les Français veulent une présidence omniprésente », concluent même les chercheurs. On ne se refait pas !

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